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出版单位主办主管制度的由来与调整的探索宋木文
《出版管理条例》源于《出版法》草案。这里涉及一个深层次的问题，即出版法如何体现宪法规定的出版自由和什么人可以办出版单位的问题。20世纪80年代中后期和90年代初，在起草出版法时，经多方考虑，现阶段不开公民个人办出版社这个口子。当初，在法律草案上就写明什么单位可以办，未列入其中的则不能办。后来又觉得这种列举的写法难以涵盖准确完善，就改为设立出版单位要“有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”。这个法律条文除了其表面意义外，还以“认定”这种授予行政管理机关自由裁量权的方式解决公民个人可不可以办出版社的问题。法律草案对公民行使出版自由的权利主要体现在“在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事业、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果”。1994年底1995年初，全国人大常委会审议《出版法》(草案)时，有些委员提出，草案只体现了言论自由，未体现出版自由，出版法不是一般的行政法，而是直接涉及公民政治权利和义务的重要法律，应该在条文中对出版自由作出符合宪法的明确界定。当时，我还在审议时提出，办出版社要有符合国务院出版行政部门认定的主办主管单位，是个有弹性的规定，可进可退，现在可以起限制作用，将来公民个人办出版社的条件成熟了，也不必修改法律条文，而由国务院或国务院出版行政部门对主办主管单位做出必要的解释或调整就可以了。但这个意见没有被采纳。这样，国务院提请第八届全国人大常委会审议的《出版法》(草案)，因在审议时意见分歧难以统一又事关重大而未在常委会付诸表决。随后，国务院将此草案作适当调整后以《出版管理条例》颁布。2002年，为适应加入世贸组织的需要，国务院对《出版管理条例》作了修改，主要是关于发行方面的，出版方面的重要规定则没有改变。
出版单位的主办主管制度，对有些出版社来说，是有个赖以生存甚至可以获取某种特殊利益的婆婆，而对相关的部门来说，则是有了一个开展工作的阵地，也有的实际上成为本部门心之所系、利害攸关的一块“领地”。因此，改变主办主管制度所形成的格局是相当困难的。比如说，中央各部委，前几年先后撤并了20多个部门，而这些部门都有出版社。怎么办？有的出版社，有的部门，想对这些出版社重新组合，但都未能做到，有关部委不存在了，而由转换的协会、公司接管，皮之不存，而毛仍有依附，可见难度之大。前几年，国务院决定政府机关同所办企业和经济实体脱钩，书报刊出版社情况复杂，又有特殊，尚未形成统一实行的办法，有些同政府机关脱钩的，也只是换了婆婆，而未涉及主办主管制度。
党的十六大对大力发展先进文化和加快文化体制改革提出了明确的要求。文化体制改革的重点是解决体制和机制创新问题。2003年6月30日，《人民日报》等新闻媒体报道，在6月27日至28日召开的文化体制改革试点工作会议上，李长春同志提出：“以创新体制、转换机制、面向市场、增强活力为重点，抓好经营性文化产业的改革和发展”。出版单位的一部分，应纳入经营性文化产业的改革。
深化出版改革，会遇到许多体制、制度上的问题或弊端，该突破的要突破，该改变的要改变，该革除的要革除，同时又要具体问题具体分析，区别对待。像地区分割这样妨碍发展的问题，必须采取坚决措施予以打破；对主办主管及其相关的部门所有问题，由于它过去是出于加强管理的需要现在仍为宏观调控所必需，而在某些方面又影响出版单位面向市场、自主经营、增强活力以及必要时的重新组合，因此要积极而又慎重地逐步加以解决。近来已有报刊作为“热点”议论取消“主管”问题。不过，我认为，特别是在当前，不宜笼统地提出取消或改变主办主管制度，而是为适应改革和发展的新形势，做必要的调整与探索，以做到有利于管理上的宏观调控，有利于出版单位在市场经济的环境中自主经营和自身发展，有利于解决什么人能办出版所必需的法律法规的依据。
目前急需做些什么呢？根据我所了解的情况和对相关问题的理解，提出以下几点：(1)按党和国家有关指示、规定，从中央党政部门带头做起，同自己所办所管的出版单位调整关系，以落实政企分开、管办分离。近来，为进一步治理党政部门报刊散滥、制止利用职权摊派发行而确定的管办分离，即报刊在人员上不与党政部门公务员混岗，财务上自主经营、独立核算，发行上不得利用部门职权搞摊派，切断部门权力与报刊经营之间的利益纽带。管办分离后其主管部门(原来的或重新调整的)仍对所管报刊的舆论导向、国有资产保值增值和领导班子建设负有主管的职责。这是把开展专项治理工作同加强对报刊的管理结合起来。这也是在坚持《出版管理条例》确定的主管主办制度前提下对报刊管理方式的一种调整，其重要意义是加强主管责任、弱化部门所有，不仅有利于当前特定问题的解决，也必将为适应深化改革新形势调整和改进主办主管制度积累经验；(2)党和政府有关部门，对需要又可能重新组合的出版单位给予支持，促成其做大做强，在我国来自党政部门的这种支持是有可能办成看来难以办成的大事的；(3)通过深化改革和党政主管部门的支持，逐步在出版单位(开始时是少数或部分出版单位，最终也不会是所有出版单位)按现代企业制度的要求(当然还有意识形态的要求)建立能够成为市场竞争主体的法人治理结构，以增强出版单位自主经营的活力和能力。为此，要深化出版单位内部的改革，同时推进出版主管部门的职能转变和简政放权，并且改变现存的部门所有（不是改变主办主管制度），这是深化出版单位内部改革不可缺少的外部条件，否则，在出版单位建立适应市场经济的法人治理结构的要求也难以实现。我不是在这里开处方，只是列举几条觉得重要又可能办的事，作为一种思路，供研究参考。
出版改革需要探索，调整主办主管制度也必将经历一个探索的过程。通过实践经验的积累，把过去颁发的主办主管制度进行必要修改和调整，以适应改革开放的新形势，并作为有中国特色社会主义出版管理体制的组成部分，是指日可待，至少不会是遥遥无期的。
2003年7月21日
（作者单位：新闻出版总署）
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